Wie aus der am Mittwoch veröffentlichten Shell-Nutzfahrzeugstudie 2016 hervorgeht, die gemeinsam mit dem Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR) erarbeitet wurde, könnte der Gesamtenergiebedarf der Nutzfahrzeuge im sogenannten „Alternativszenario“ gegenüber 2014 um 13 Prozent sinken und der Dieselverbrauch sogar um knapp die Hälfte; der Löwenanteil des übrigen Verbrauchs würde jedoch voraussichtlich auf Flüssigerdgas (LNG) entfallen. Klammert man aus erneuerbarem Strom erzeugtes „Erdgas“ und Biotreibstoffe aus, würden knapp 99 Prozent des Energiebedarf mit fossilen Kraftstoffen gedeckt. „Aus unseren Szenarien geht hervor, dass der Verkehr mit Nutzfahrzeugen vom heutigen Stand aus die Vorgabe von 70 Prozent weniger direkten Treibhausgasemissionen bis 2040 gegenüber dem Jahr 1990 nicht erreichen wird“, erklärt DLR-Projektleiter Andreas Lischke. Laut Studie sind für den Zeitraum 2014-2040 minus 20 Prozent erreichbar; gegenüber 1990 würde das aber immer noch einen Zuwachs bedeuten (wegen unterschiedlicher statistischer Basis nicht genau bezifferbar).

Grund ist, dass CO2-neutrale Antriebe (Elektroantrieb, Brennstoffzelle) nur für Nutzfahrzeuggruppen mit vergleichsweise geringen Fahrleistungen und Durchschnittsverbräuchen in Frage kommen. Hauptverbrauchsträger ist aber der schwere Fernverkehrs-Lkw, wo aus heutiger Sicht nur LNG als Alternative zum Diesel in Frage kommt. Trostpflaster ist, dass die Haltedauer in diesem Segment nur gut vier Jahre beträgt und LNG-Antrieb dort relativ zügig in der Flotte ausbreitet.

Unterstellt wurde, dass der Straßengüterverkehr entsprechend der Verkehrsprognose 2030 des BMVI bis 2040 weiterwächst und sich das Durchschnittsalter der Fahrzeuge in den einzelnen Nutzfahrzeugsegmenten nicht verändert. (roe)

Externer Link: Shell-Nutzfahrzeugstudie

„Die europäische Wirtschaft braucht Produkt- und Dienstleistungsinnovationen, wenn sie wettbewerbsfähig bleiben will“, erklärte der für Innovationen zuständige Kommissar Jyrki Katainen am Donnerstag in Brüssel bei der Vorstellung von Leitlinien für derartige Geschäftsmodelle. „Der nächste Schritt könnte hier von der kollaborativen Wirtschaft ausgehen.“ Die bisher ungleiche Behandlung in den Mitgliedstaaten schaffe Unsicherheit für Anbieter wie Verbraucher. Die Leitlinien sollten ein einheitliches Agieren erleichtern.

Eckpunkte sind:

• Plattformen sollten keinen Genehmigungs- oder Zulassungsanforderungen unterliegen, wenn sie lediglich als Vermittler zwischen Verbrauchern und den Anbietern der eigentlichen Dienstleistung auftreten (z. B. Beförderung oder Unterkunft). Zwischen gelegentlichen und gewerbsmäßigen Erbringern von Dienstleistungen sollte anhand von Schwellenwerten unterschieden werden.
• Gemeinsame Plattformen können von der Haftung für die Leistung der eigentlichen Dienstanbieter ausgenommen werden, sollten jedoch nicht von der Haftung für von ihnen selbst angebotene Dienstleistungen wie Zahlungsabwicklungen ausgenommen werden.
• Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass Verbraucher gut vor unlauteren Geschäftspraktiken geschützt werden, ohne dass unverhältnismäßige Pflichten für Privatpersonen entstehen, die nur gelegentlich Dienstleistungen erbringen.
• Die Mitgliedstaaten könnten bei der Entscheidung, ob jemand als Beschäftigter einer Plattform gilt, möglicherweise Kriterien wie das Vorliegen eines Abhängigkeitsverhältnisses, die Art der Arbeit und die Frage der Entlohnung heranziehen.
• Die Mitgliedstaaten werden aufgerufen, die Anwendung der Steuervorschriften in der kollaborativen Wirtschaft zu vereinfachen und klarer zu gestalten. Im Gegenzug sollen die Plattformen der kollaborativen Wirtschaft uneingeschränkt mit den nationalen Behörden kooperieren, damit sie Wirtschaftstätigkeiten erfassen und Steuern leichter erheben können.

Die Kommission will Veränderungen der Preise und der Qualität der Dienstleistungen verfolgen sowie gegebenenfalls Probleme aufzeigen, die auf unterschiedliche nationale Regelungen oder Regelungslücken zurückgehen. (roe)

Externer Link: Mitteilung – Europäische Agenda für die kollaborative Wirtschaft

„Es spricht vieles dafür, dass die Verwaltungsaufgaben des Bundes bei den Bundesfernstraßen nicht im Bundesverkehrsministerium, sondern durch eine eigene Organisationseinheit wahrgenommen werden sollten“, heißt es in der im Auftrag des ADAC unter Leitung von Prof. Thorsten Beckers (TU Berlin) erarbeiteten Studie. „Insofern dürfte die Gründung einer Bundesautobahn-Gesellschaft (BAB-Gesellschaft) in jedem Fall eine sinnvolle Maßnahme darstellen und kann somit grundsätzlich empfohlen werden.“

In der Studie untersucht das Forscherteam aus Wirtschaftswissenschaftlern und Juristen Reformvarianten für Verwaltung und Finanzierung mit unterschiedlicher Eingriffstiefe. Von der Eingriffstiefe hängt auch die Ausstattung der Bundesautobahngesellschaft mit Personal für eigene Planungs- und Realisierungskompetenz ab.

AöR oder GmbH?

Als Gesellschaftsform enpfehlen die Autoren eine Anstalt öffentlichen Rechts (AöR). Verkehrsstaatsssekretär Enak Ferlemann widersprach in der Diskussion am Mittwoch: Eine AöR müsse im Gründungsgesetz sehr genau beschrieben werden, jede spätere Änderung sei kompliziert. Die Regierung habe sich daher für die GmbH entschieden, weil sie ausreichend Flexibilität biete.

Die Autoren vermeiden eine abschließende Empfehlung für ein Reformmodell. Kritische Punkte, die nur schwer abzuschätzen sind, seien der Aufwand für den Umbau und die Gefahr von Fehlentwicklungen als Folge des gewählten Reformpfads.

Fünf Reformmodelle vorgestellt

Reformmodell 1.1 – Beibehaltung der Auftragsverwaltung ohne Grundgesetzänderung: In diesem Modell würde der Bund die Planungskostenpauschale für prioritäre Projekte erhöhen, um Anreize für die Länder zu schaffen, diese Projekte vorrangig umzusetzen. Durch eine höhere Planungskostenpauschale würde es auch erleichtert, die Dienste der Deges in Anspruch zu nehmen. In einer Weiterentwicklung („Reformmodell 1.1*“) könnten die Länder im Bundesrat zunächst einem Paket bundeseinheitlicher Allgemeiner Verwaltungsvorschriften zustimmen, um den Flickenteppich unterschiedlicher Landesvorschriften zu bereinigen. Außerdem wäre ein Gesetz denkbar, mit dem Bund ermächtigt wird, auf die Strukturen der Länderverwaltungen in Bezug auf die Autobahnen Einfluss zu nehmen.

Reformmodell 1.2 – Beibehaltung der Auftragsverwaltung mit Grundgesetzänderung: Hier würde der Bund mindestens ermächtigt, auch ohne Zustimmung der Länder bestimmte Standards für die Auftragsverwaltungen festzulegen – zum Beispiel zu IT-Standards oder Verwaltungsstrukturen. Darüber hinaus wäre denkbar, dass der Bund zentrale Investitionsvorhaben in seine Planungs- und Ausführungshoheit übernmmt – entweder in einem vorab definierten Kernnetz oder nach fallweiser Entscheidung durch den Bundestag. Die finanziellen Anreize aus dem Reformmodell 1.1 könnten ebenfalls integriert werden.

Anbieten würde es sich ferner in diesem Modell, die Deges in die Bundesautobahngesellschaft zu überführen. „Auf keinen Fall sollte die BAB-Gesellschaft im Bereich der Planung sowie der Ausschreibungsvorbereitung und Bauüberwachung eine zu geringe Eigenerstellungsquote aufweisen.“ Als Maßstab wird die bayerische Straßenbauverwaltung genannt. Mit diesem Modell könnten nach Auffassung der Autoren speziell Großprojekte besser geplant und gesteuert werden.

Reformmodell 2 – Hoheit beim Bund, Ausführung per Organleihe durch Auftragsverwaltung: De jure wird hier die Auftragsverwaltung per Grundgesetzänderung abgeschafft; per Organleihe (hoheitliche Beauftragung) bleiben die Länderverwaltungen aber ausführendes Element. Die Eckpunkte des Reformmodells 1.2 werden dabei integriert. Offen bleibe aber allerdings die Frage, wie genau den Ländern Gewissheit verschafft werden kann, dass die Organleihe von Dauer ist.

Reformmodell 3 – Starke Bundesautobahngesellschaft ohne Länderbeteiligung: Diesem offenbar vom BMVI bevorzugten Modell bescheinigen die Autoren, dass damit die heutigen Bund-Länder-Probleme entfallen würden, „aber es würden neue Koordinationserfordernisse und sicherlich auch Probleme entstehen (z.B. Abstimmungsbedarf beim Verkehrsmanagement zwischen Bund und Ländern)“.

Gesondert nachgedacht werden müsste darüber, wo die Verantwortung für Planfeststellungsverfahren verortet wird. Das BMVI will sie laut Eckpunktepapier vom Dezember 2015 auf Bundesebene ziehen. „Wenn ich Eisenbahn-Bundesamt und Bundesnetzagentur bei ihren Planfeststellungsverfahren beobachte, frage ich mich, ob sich der Bund da nicht zu viel vornimmt“, mahnte Prof. Georg Hermes von der Uni Bonn in der Diskussion am Mittwoch. Nach Ansicht der Autoren sei denkbar, diese Zuständigkeit bei den Länder zu belassen.

In diesem Modell müsste die Autobahngesellschaft mit dezentralen Niederlassungen arbeiten und sollte eine hohe Eigenerstellungsquote darstellen können – höher jedenfalls als die Länder derzeit. Risiko dabei sei, dass die besten Mitarbeiter der Länderverwaltungen zum Bund abwandern.

Offen sei, wie der Übergang von der Auftragsverwaltung gestaltet werden kann. Denkbar sei eine zeitweilige Organleihe, so die Autoren der Studie. Am Rande erörtert – aber wegen zahlreicher Nachteile verworfen – wird die Möglichkeit, dass die Bundesautobahngesellschaft größere Teile des Autobahnnetzes als ÖPP auslagert.

Reformmodell 4 – Übernahme in Bundeshand nur für ausgewählte Länder: Kurz gestreift wird ein Modell, in dem einzelne Länder auf finanziellen Anreize hin ihre Auftragsverwaltung freiwillig abtreten – das ist im Grundgesetz bereits vorgesehen. Alternativ sei denkbar, dass die Bund die Verwaltung in einem ersten Schritt bundesweit an sich zieht, dann aber nur ausgewählte Länder auf dem Wege der Organleihe wieder mit der Auftragsverwaltung betraut. Wie schon im Modell 2 müsste aber die Dauerhaftigkeit garantiert werden.

Was wird mit den Bundesstraßen?

Für autobahnähnliche Bundesstraßen und solche mit echter Fernverkehrsrelevanz empfehlen die Autoren, sie unabhängig vom Reformmodell wie Autobahnen zu behandeln. Für die anderen Bundesstraßen sei es wegen der Synergieeffekte sinnvoller, sie im Verwaltungszusammenhang mit den Landesstraßen zu belassen. Unterschiedliche Varianten seien jedoch für die Finanzierung denkbar:

• Wenn der Bund weiterhin für diese Bundesstraßen zuständig sein will, sei ein modifiziertes Status-Quo-Modell denkbar, in dem der Bund voll finanziert, aber die Prioritäten verbindlich mit den Ländern vereinbart werden;

• Bei einer flächendeckenden Abstufung sollte der Bund zumindest projektbezogen, möglicherweise aber auch flächendeckend Zuschüsse gewähren können – auch wenn dies im Kern eine Rückkehr zum 2006 abgeschafften Grundgedanken des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes bedeuten würde.

Finanzierung: Was ist Ziel der Gesellschaft?

Ausführlich untersucht werden Finanzierungsmodelle. Grundforderung der Autoren ist eine mehrjährige verlässliche Selbstbindung der öffentlichen Hand. Öffentlichen Erörterungsbedarf sehen sie vor allem bei der Frage, in weit die Autobahngesellschaft Kredite aufnehmen können soll. Eine unbekannte Größe sei derzeit, inwieweit die Bundesregierung die Autobahngesellschaft als Vehikel ansieht, um die nationale Schuldenbremse und die Maastricht-Kriterien zu umgehen.

Das Risiko dabei sei, in die Fallstricke des europäischen Beihilferechts zu geraten. Vereinfacht formuliert: Um Schulden Maastricht-konform verstecken zu können, muss die Gesellschaft möglichst unternehmerisch aufgestellt sein – und damit setzt sie sich dem europäischen Beihilferecht aus. Kritisch seien dann zum Beispiel teilweise Steuerfinanzierung, Staatsgarantien für Anleihen oder „überhöht“ angesetzten Nutzerentgelte. Deswegen seien auch rein mautbasierte Finanzierungskreisläufe sorgfältig zu prüfen. Das Modell Asfinag sei heute so nicht mehr wiederholbar, sondern der Sondersituation Österreichs beim EU-Beitritt zu verdanken, war am Rande der Veranstaltung zu hören. (roe)

Externer Link: Studie „Reformmodelle … bei den Bundesfernstraßen

Verkehrsstaatsssekretär Norbert Barthle bestätigte am Mittwoch im Bundestag gegenüber dem Linken-Verkehrsexperten Herbert Behrens, dass im Haushalt 2016 noch eine außerordentliche Verpflichtungsermächtigung über 503 Mio. EUR für die Jahre 2017/2018 eingestellt werden soll. Sie sei nötig, um den Auftrag kurzfristig erteilen zu können. Grund für die Eile sei, dass technischen Anpassungen vor dem Inkrafttreten der Bundesstraßenmaut Mitte 2018 noch intensiv getestet werden sollen.

Die Einführung der Bundesstraßenmaut bedingt einen grundsätzlichen Umbau der Mautsystemarchitektur: Bislang wurde die zu zahlende Maut im Bordgerät selbst anhand einer dort hinterlegten Landkarte errechnet und nur die Summe in regelmäßigen Abständen an die Toll-Collect-Abrechnungszentrale übermittelt. Mit den Bundesstraßen würde die Karte zu groß für den vorhandenen Speicherplatz werden. Daher wird in Zukunft die gefahrene Strecke detailliert an ein Rechenzentrum übermittelt, das daraus die zu zahlende Maut errechnet. (roe)

Hintergrund ist, dass laut §5 des Bundesfernstraßengesetzes in Städten mit mehr als 80.000 Einwohnern die Baulast für die Bundesstraßen bei den Kommunen liegt.

Grundsätzlich plausibel erscheint zunächst die Absicht des Bundes, diese Kommunen an den Einnahmen aus der Maut entsprechend ihrem Streckenanteil zu beteiligen, wie es in §11 Absatz 3 des BFStrMÄG vorgeschlagen wird. Und ehrlich: Es gäbe schlimmere Modelle – zum Beispiel eine Beteiligung entsprechend der Verkehrsleistung. Das wäre eine Einladung an die Kommunen, mögliche Ausweichstrecken möglichst unattraktiv zu machen, um ihre Einnahmen zu steigern.

Steilvorlage für zweite Mautlüge

Problematisch erscheint jedoch die Absicht, das den Kommunen zustehende Mautaufkommen über die Länder einzusteuern. Daran ändert auch nichts die Auflage, es „in vollem Umfang zweckgebunden für die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur für die Bundesfernstraßen zu verwenden.“ Die Erfahrung lässt erwarten, dass die Länder dann ihre Finanzzuweisungen an die Kommunen entsprechend kürzen, so dass netto kein zusätzliches Geld zur Verfügung steht, nur die Kommunen vor der Aufgabe stünden, die Zweckbindung trotzdem nachzuweisen. Warum sollten die Länder aus der „Mautlüge“ des Bundes von 2005ff nicht lernen?

Bisher lässt die deutsche Finanzververfassung es allerdings nicht zu, dass der Bund Geld direkt an die Kommunen gibt. Eine Änderung ist auch nicht zu erwarten, denn die Länder müssten zustimmen. Aus ihrer Sicht gibt es dafür keine guten Gründe: Solange die Futtertröge au dem Weg vom Bund zu den Kommunen bei ihnen zwischengelagert werden, können sie daran naschen.

Wie mit jährlichen Zuweisungen umgehen?

Hinzu kommt ein ganz praktisches Problem bei der Verwendung dieser jährlich ausgeschütteten Mitteln: Größere Erhaltungs- und Ersatzinvestitionen, die nur alle paar Jahre anfallen, lassen sich so nicht darstellen. Auf höherer Aggregationsebene gleichen sich regional wechselnde Investitionsschwerpunkte aus, aber für eine 80.001-Einwohner-Kommune mit vielleicht nur ein oder zwei Bundesstraßen wird es schwierig, jedes Jahr ein passendes Investitionsprojekt zurechtzuschneiden. Abgesehen davon wären die Nutzer wohl kaum davon begeistert, jedes Jahr mit einer neuen Minibaustelle konfrontiert zu werden.

Schön wäre es daher, wenn die Kommunen ihre Investitionsmittel „ansparen“ könnten. Doch kommt man damit nicht in gefährliche Nähe des Wortes „Fonds“, das bei Haushaltspolitikern regelmäßig Pickel verursacht? Beruhigend ist, dass wenigstens die Kosten für Betriebsdienst und laufende Instandhaltung jedes Jahr anfallen. Schwankungen ergeben sich allerdings auch hier, Stichwort Winterdienst.

Abstufung als Patentlösung?

Jedem Konstrukt, das Gelder an die Kommunen verschiebt, haftet allerdings ein großer Nachteil ein: Finanzierungs- und Ausführungsverantwortung liegen ein Stück weit auseinander. Angesichts der Diskussion um die Bundesfernstraßengesellschaft, die unter anderem mit genau diesem Missstand aufräumen soll, verwundert es, dass das BMVI jetzt eine neue Baustelle dieser Art schaffen will.

In Fachkreisen sind daher Stimmen zu hören – wenn auch bisher nur vereinzelt -, die aus Anlass der Bundesstraßenmaut das Prinzip von Bundesstraßen in kommunaler Baulast grundsätzlich in Frage stellen. Die Regelung wurde 1934 offenbar geschaffen, um dem Generalinspekteur für das deutsche Straßenwesen das Durchregieren auf kommunale Straßen zu ermöglichen, ohne dem Reich die Kosten aufzubürden. Sie ist dann über das „Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs“ von 1951 bis ins Bundesfernstraßengesetz von 1953 durchgeschleppt worden.

Wäre der Anteil des überregionalen Verkehrs auf den Bundesstraßen in Städten mit mehr 80.000 Einwohner entscheidend, spräche wahrscheinlich viel dafür, diese Strecken flächendeckend abzustufen. Für die Kommunen wäre es finanziell kaum ein Verlust gegenüber dem Ist-Zustand ohne Mauteinnahmen. Ausnahmen sind die Fälle, in denen der Bund einen Zuschuss zum Ausbau der Ortsdurchfahrten gewährt.

Allerdings wüchse damit das Risiko, dass die Kommunen ihre „Bundesstraßen“-Ortsdurchfahrten so umgestalten, dass zum Beispiel der Schwerverkehr auf Umwege verdrängt wird. Die Stimmen der Straßenanlieger hätten lokalen Politiker sicher in der Tasche. Aber liegt eine solche Verdrängung im Interesse des Bundes?

Auch wenn der Bund von seiner Weisungshoheit in der Vergangenheit nur selten Gebrauch gemacht hat, übt allein schon die die Möglichkeit eine disziplinierende Wirkung aus. Der aktuelle Streit um die Tempolimit-Versuche auf Autobahnen in Baden-Württemberg belegt das. (roe)